輔助服務(wù)市場作為新生事物
建設(shè)需要夯實(shí)理論基礎(chǔ)
上世紀(jì)90年代中期,伴隨我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,用電量增幅逐年下降,發(fā)電機(jī)組利用小時數(shù)逐年降低,社會各界對電力“三公”(公平、公正、公開)調(diào)度呼聲日益高漲,電力市場應(yīng)運(yùn)而生。1995年浙江、安徽等省份率先開始進(jìn)入模擬市場運(yùn)行;1997年底,國家電力公司正式啟動建立內(nèi)部模擬電力市場,在電力企業(yè)內(nèi)部,用市場的辦法進(jìn)行管理,將自己的發(fā)電廠、供電局變成一個相對獨(dú)立的“企業(yè)”,并對其進(jìn)行考核管理。
在這種背景下,西方電力市場理論開始被引入國內(nèi)。1997~1998年,于爾鏗教授團(tuán)隊發(fā)表了電力市場的系列學(xué)術(shù)文章,出版了《電力市場》專著,其中在1997年發(fā)文專篇論述了電力市場中輔助服務(wù)的定義、分類、原則、運(yùn)行模式及定價方法。這個時期,幾乎所有的高等院校涉電學(xué)科和宋永華、吳復(fù)立、倪以信、言茂松、王錫凡等眾多學(xué)者,開始對包括輔助服務(wù)交易在內(nèi)的電力市場理論進(jìn)行系統(tǒng)性研究。
1998年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題意見的通知》(國辦發(fā)﹝1998﹞146號),明確選擇上海、浙江、山東和遼寧、吉林、黑龍江六省(直轄市)進(jìn)行廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)的試點(diǎn),要求國家經(jīng)貿(mào)委會同有關(guān)部門和單位制定發(fā)電市場運(yùn)行和監(jiān)督的規(guī)則。基于理論的支撐,輔助服務(wù)應(yīng)該納入電力市場體系之中的觀念,此時已經(jīng)被有關(guān)部門的高層所接受。1999年陸延昌在第26屆中國電網(wǎng)調(diào)度運(yùn)行會議上講話提出,“加強(qiáng)省級發(fā)電側(cè)電力市場交易管理和相關(guān)技術(shù)研究,以提高負(fù)荷預(yù)測的精度、完善交易計劃的確定、逐漸充實(shí)電力市場中的輔助服務(wù)項(xiàng)目”,“電力市場輔助服務(wù)是最復(fù)雜的一項(xiàng)工作,包括調(diào)頻、調(diào)峰、無功和黑啟動等,關(guān)鍵是對輔助服務(wù)的確定、定量方法、成本分析、付費(fèi)方法等。對各種輔助服務(wù)的成本和補(bǔ)償付費(fèi)應(yīng)進(jìn)行具體分析研究。”
既在意料之外也在情理之中的是,當(dāng)時六個改革試點(diǎn)的方案并沒有細(xì)致考慮輔助服務(wù)問題。國調(diào)中心市場處當(dāng)時總結(jié)說,“目前,輔助服務(wù)指標(biāo)的量化、輔助服務(wù)成本的計算以及付費(fèi)等比較復(fù)雜,世界上各國電力市場的做法也不盡相同。在我國現(xiàn)有電網(wǎng)結(jié)構(gòu)比較薄弱的條件下,為保證電網(wǎng)運(yùn)行安全,各試點(diǎn)單位基本上未考慮輔助服務(wù)交易,均采用了由調(diào)度指定、無償提供的方式。”
輔助服務(wù)市場化建設(shè)的重要步驟
是將改革共識和成果固化為制度
歷史翻開了新篇章,2002年初國務(wù)院發(fā)布《電力體制改革方案》(國發(fā)〔2002〕5號),2003年3月國家電監(jiān)會掛牌成立。市場化的環(huán)境和推動市場建設(shè)的機(jī)構(gòu),催生了輔助服務(wù)管理與交易的制度化。
為有效管控電力行業(yè),輔助服務(wù)管理制度不斷健全。
2003年7月電監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于發(fā)電廠并網(wǎng)運(yùn)行管理的意見》(電監(jiān)市場〔2003〕23號),在“運(yùn)行管理考核”中延續(xù)并提出了對提供輔助服務(wù)者予以獎勵的概念:“對發(fā)電廠的獎勵應(yīng)根據(jù)發(fā)電廠對保證電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行和提高電網(wǎng)電能質(zhì)量的作用大小進(jìn)行。對于電網(wǎng)調(diào)峰、調(diào)頻和無功電壓調(diào)節(jié)作出突出貢獻(xiàn)的應(yīng)給予獎勵”。
在總結(jié)各省市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,2006年11月電監(jiān)會印發(fā)《發(fā)電廠并網(wǎng)運(yùn)行管理規(guī)定》(電監(jiān)市場〔2006〕42號)和《并網(wǎng)發(fā)電廠輔助服務(wù)管理暫行辦法》(電監(jiān)市場〔2006〕43號)?!掇k法》主要內(nèi)容包括輔助服務(wù)的分類和定義,并網(wǎng)發(fā)電廠和電力調(diào)度交易機(jī)構(gòu)的職責(zé)與義務(wù),輔助服務(wù)的計量與考核、補(bǔ)償方式與費(fèi)用來源,電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)對輔助服務(wù)的監(jiān)管責(zé)任等內(nèi)容。《辦法》明確,輔助服務(wù)的調(diào)用應(yīng)遵循“按需調(diào)度”的原則,由電力調(diào)度交易機(jī)構(gòu)根據(jù)發(fā)電機(jī)組特性和電網(wǎng)情況,合理安排發(fā)電機(jī)組承擔(dān)輔助服務(wù),保證調(diào)度的公開、公平、公正?!掇k法》規(guī)定,基本輔助服務(wù)不進(jìn)行補(bǔ)償,有償輔助服務(wù)應(yīng)予以補(bǔ)償。要按照專門記賬、收支平衡、適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t,選擇有償輔助服務(wù)補(bǔ)償方式。在改革方法論方面,值得總結(jié)和深刻體味的是,《辦法》原則性較強(qiáng),不涉及具體實(shí)行,因此出臺時各方爭議并不十分激烈,但這一制度化成果為之后的“兩個細(xì)則”實(shí)施奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。
為積極推動電力市場,輔助服務(wù)市場規(guī)則不斷完善。
2003年7月,電監(jiān)會以電監(jiān)市場〔2003〕22號文件,印發(fā)《電力市場運(yùn)營基本規(guī)則(試行)》、《電力市場監(jiān)管辦法(試行)》和《電力市場技術(shù)支持系統(tǒng)功能規(guī)范(試行)》,《電力市場運(yùn)營基本規(guī)則(試行)》第七章“輔助服務(wù)”明確了“輔助服務(wù)包括基本輔助服務(wù)和有償輔助服務(wù)?;据o助服務(wù)應(yīng)在并網(wǎng)協(xié)議中注明。有償輔助服務(wù)可以采用協(xié)議的方式,也可以通過招投標(biāo)方式確定”,以及“各類輔助服務(wù)的具體內(nèi)容、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、獲取方式由市場成員根據(jù)各電力市場情況確定,報電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批”等4條內(nèi)容。
在東北和華東開展區(qū)域電力市場建設(shè)試點(diǎn)中,制度建設(shè)有了許多實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,以東北為例:
提出輔助服務(wù)市場建設(shè)路線圖。2003年6月國家電監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于建立東北區(qū)域電力市場的意見》,提出建立統(tǒng)一的東北區(qū)域電力市場,實(shí)現(xiàn)區(qū)域電力資源優(yōu)化配置。在輔助服務(wù)章節(jié)指出,“進(jìn)入?yún)^(qū)域電力市場的機(jī)組有義務(wù)承擔(dān)電力系統(tǒng)的備用、調(diào)頻、無功等輔助服務(wù)。初期,對備用、調(diào)頻、無功等輔助服務(wù)建立合理的補(bǔ)償機(jī)制;中期,初步建立競爭性的備用和調(diào)頻等輔助服務(wù)市場,完善無功輔助服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制;遠(yuǎn)期,完善備用和調(diào)頻等競爭性輔助服務(wù)市場。”
明確輔助服務(wù)定價原則。2004年4月國家發(fā)展改革發(fā)布《關(guān)于東北區(qū)域電力市場上網(wǎng)電價改革試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價格〔2004〕709號),就輔助服務(wù)價格指出,“一次調(diào)頻以及不影響有功出力的無功服務(wù)為基本輔助服務(wù),由發(fā)電機(jī)組無償提供;備用、二次調(diào)頻、影響有功出力的無功服務(wù)、自動發(fā)電控制(AGC)及黑啟動等為有償輔助服務(wù)。改革初期,發(fā)電機(jī)組有償輔助服務(wù)價格按補(bǔ)償成本和合理收益的原則制定,由接入系統(tǒng)的所有電廠按統(tǒng)一的價格標(biāo)準(zhǔn)交納費(fèi)用予以補(bǔ)償”。
制定輔助服務(wù)專項(xiàng)管理辦法。2004年7月,國家發(fā)展改革委和國家電監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈東北區(qū)域電網(wǎng)發(fā)電企業(yè)輔助服務(wù)補(bǔ)償暫行辦法〉和〈東北區(qū)域電力市場競價限價暫行辦法〉的通知》(發(fā)改價格〔2004〕1467號),這是我國第一份關(guān)于輔助服務(wù)的專項(xiàng)辦法?!掇k法》明確了輔助服務(wù)補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn),比如在調(diào)頻方面規(guī)定,AGC輔助服務(wù),按照其實(shí)際的AGC調(diào)頻電量,每萬千瓦時補(bǔ)償600元。
東北的輔助服務(wù)市場規(guī)則內(nèi)容比較全面,可操作性強(qiáng)。多年來,參與過上一輪電力改革的同仁經(jīng)常感慨,假定當(dāng)年的東北電力市場沒有因?yàn)槠胶赓~戶問題而暫停,今天電力系統(tǒng)市場化程度,不知已經(jīng)走了多遠(yuǎn);當(dāng)然輔助服務(wù)更不在話下。然而,歷史無法假設(shè)。歷史是一種合力,不發(fā)生甲事件,會不會發(fā)生乙事件呢?
但至少可以肯定地說,輔助服務(wù)的歷史價值在于,和大用戶直購電一起,補(bǔ)位了從區(qū)域電力市場暫停到9號文件出臺十年間的“電改蒼白”。
輔助服務(wù)落地為“兩個細(xì)則”
蘊(yùn)含著耐心和智慧
為加強(qiáng)并網(wǎng)發(fā)電廠考核和輔助服務(wù)管理工作,電監(jiān)會要求各地電監(jiān)局和省電監(jiān)辦結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn),依照電監(jiān)會《發(fā)電廠并網(wǎng)運(yùn)行管理規(guī)定》和《并網(wǎng)發(fā)電廠輔助服務(wù)管理暫行辦法》文件精神,制定本區(qū)域的《發(fā)電廠并網(wǎng)運(yùn)行管理實(shí)施細(xì)則》和《并網(wǎng)發(fā)電廠輔助服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》(簡稱“兩個細(xì)則”)。
改革文字“看上去很美”,但是當(dāng)真要落地時,問題層出不窮。每個問題或許理論上都有最優(yōu)解,但現(xiàn)實(shí)情況是復(fù)雜的,而且往往不是技術(shù)問題。解決問題的方法只能是原則性與靈活性的結(jié)合,既要有耐心,更要有智慧。
發(fā)電側(cè)封閉運(yùn)行,資金源于電廠、用于電廠。
對基本輔助服務(wù)之外的貢獻(xiàn)予以認(rèn)可和補(bǔ)償,當(dāng)然是好事兒。但輔助服務(wù)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源在哪呢?是政府籌建專項(xiàng)基金嗎,又牽涉上了財政部;是源自不遵守調(diào)度紀(jì)律的考核懲罰費(fèi)用嗎,大家都守規(guī)則,沒有考核資金怎么辦?討論中,逐漸聚焦到源于電廠、用于電廠的模式。發(fā)電企業(yè)激烈反對,質(zhì)問:政府確定的火電上網(wǎng)標(biāo)桿電價里,含不含輔助服務(wù)的費(fèi)用?沒含,為什么現(xiàn)在要電廠承擔(dān)呢;含了,有文件依據(jù)嗎?
進(jìn)而,討論追根溯源到電力系統(tǒng)的基本問題:輔助服務(wù)因誰而起,又應(yīng)該誰來承擔(dān)呢?電力系統(tǒng)為什么要調(diào)頻、調(diào)壓呢,因?yàn)橛秒娯?fù)荷總在變化,那為什么用戶不承擔(dān)輔助服務(wù)義務(wù)呢?電廠能夠調(diào)壓,電網(wǎng)中的電容器、電抗器難道不是在調(diào)壓嗎,為什么不對電網(wǎng)承擔(dān)輔助服務(wù)進(jìn)行考核呢?
最終確定的模式是發(fā)電側(cè)封閉運(yùn)行。歷史地看,電力改革的切入點(diǎn)和突破口,往往在發(fā)電側(cè)。因?yàn)殡娋W(wǎng)公司“強(qiáng)勢”,因?yàn)橛脩舫袚?dān)涉及到全社會更是執(zhí)行難,也因?yàn)榘l(fā)電側(cè)內(nèi)部情況復(fù)雜、觀點(diǎn)各異。當(dāng)然,這也是發(fā)電企業(yè)最惱火之處。
最經(jīng)典的爭論是“兩個細(xì)則”動沒動電價,答案很智慧。
價格的主管部門是國家發(fā)改委,那么電監(jiān)會出臺的“兩個細(xì)則”有什么權(quán)力改變電廠的上網(wǎng)標(biāo)桿價格?正方說我這是輔助服務(wù)費(fèi)用、國際通行,反方說你有考核有補(bǔ)償,月底結(jié)算的電費(fèi)不等于電量乘以標(biāo)桿電價,不就是動了電價嗎?正方說,以前各地政府也經(jīng)常對電廠給予獎罰,為什么現(xiàn)在就不行?最終的解釋很有智慧,發(fā)改委價格司關(guān)鍵時刻支持電監(jiān)會市場部,予以情況說明——“兩個細(xì)則”涉及金額,初步測算在電費(fèi)比例中充其量不到1%,是動了價格,但沒有動價格體系!
最需要耐心的是協(xié)調(diào)監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)和地方政府部門。
地方政府電力管理部門之前對電廠的考核體系如何與“兩個細(xì)則”融合,需要耐心地解釋、協(xié)調(diào),需要雙方顧全大局、面向未來、共同推動。華北電監(jiān)局與北京、天津、河北3家政府本著“和諧共治”的原則,自2009年1月先期在京津唐電網(wǎng)啟動兩個細(xì)則的模擬運(yùn)行,共涉及發(fā)電企業(yè)40家、機(jī)組近130臺、裝機(jī)容量近3800萬千瓦。經(jīng)過近四個月的模擬運(yùn)行,華北區(qū)域兩個細(xì)則于2009年5月1日起在全國率先進(jìn)入試運(yùn)行階段。在此帶動下,其他五大區(qū)域先后出臺“兩個細(xì)則”,并著手模擬運(yùn)行、試運(yùn)行和正式運(yùn)行。當(dāng)然,問題沒有完全解決,比如直到現(xiàn)在江西能源局仍堅持在“兩個細(xì)則”外,自主對電廠實(shí)施“以收定支”的考核管理。
輔助服務(wù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基于成本測算,后續(xù)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整基于各方博弈。
各區(qū)域最初制定“兩個細(xì)則”,相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都經(jīng)過了轄區(qū)電網(wǎng)的實(shí)際數(shù)據(jù)測算,雖有爭論但很快取得共識發(fā)布實(shí)施,原因很大程度在于各個電廠大都沒有對“兩個細(xì)則”進(jìn)行全面評估。但是真正執(zhí)行后,意見接踵而來。所以后續(xù)規(guī)則的不斷調(diào)整,更多地源于各方利益的博弈。
以西北區(qū)域?yàn)槔?,西北區(qū)域第一版“兩個細(xì)則”在2009年4月頒布實(shí)施開始結(jié)算。2012年1月公布的第二版“兩個細(xì)則”,寄望以黃河水電輔助服務(wù)在全網(wǎng)分?jǐn)倿橹鲗?dǎo),從“分省平衡”向“跨省平衡”運(yùn)作模式邁進(jìn),但最終未能如愿。2015年10月第三版“兩個細(xì)則”發(fā)布很大程度上在于,水、火等常規(guī)電源為風(fēng)電光伏等新能源提供調(diào)峰的積極性不高;部分條款操作性不強(qiáng)、協(xié)調(diào)性不足,導(dǎo)致“守法成本高、違法成本低”。2017年8月,西北能源監(jiān)管局開會指出,自2015年修訂以來,隨著西北區(qū)域網(wǎng)源結(jié)構(gòu)、運(yùn)行特點(diǎn)、市場建設(shè)等方面發(fā)生較大變化,現(xiàn)行“兩個細(xì)則”中的部分內(nèi)容不能完全適應(yīng)當(dāng)下實(shí)際需求,為此著手啟動修訂工作。由于各方意見建議頗多,目前第四版“兩個細(xì)則”仍未面世。
新時代輔助服務(wù)建設(shè)
有了明確的方向
月復(fù)一月的“兩個細(xì)則”實(shí)施中,電力工業(yè)界對輔助服務(wù)形成三點(diǎn)規(guī)律性認(rèn)識:一是傳統(tǒng)電力系統(tǒng)也有輔助服務(wù),獲取方式是調(diào)度統(tǒng)一安排、無償調(diào)用;二是伴隨廠網(wǎng)分開和市場主體多元化,輔助服務(wù)的獲取方式實(shí)現(xiàn)了無償使用到有償使用的轉(zhuǎn)變;三是“兩個細(xì)則”中輔助服務(wù)價格是固定的,亟待進(jìn)一步通過市場優(yōu)化配置輔助服務(wù)資源,發(fā)現(xiàn)價格,使不太容易清晰成本的輔助服務(wù)定價更合理。契機(jī)終于到來。
2015年3月下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號)中明確提出“建立輔助服務(wù)分擔(dān)共享新機(jī)制。適應(yīng)電網(wǎng)調(diào)峰、調(diào)頻、調(diào)壓和用戶可中斷負(fù)荷等輔助服務(wù)的新要求,完善并網(wǎng)發(fā)電企業(yè)輔助服務(wù)考核機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)電網(wǎng)可靠性和服務(wù)質(zhì)量,按照誰受益、誰承擔(dān)的原則,建立用戶參與的輔助服務(wù)分擔(dān)共享機(jī)制。”配套文件之一《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實(shí)施意見》中將“建立輔助服務(wù)交易機(jī)制”作為一項(xiàng)主要任務(wù)?!秶夷茉淳株P(guān)于促進(jìn)電儲能參與“三北”地區(qū)電力輔助服務(wù)補(bǔ)償(市場)機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》(國能監(jiān)管〔2016〕164號)、《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于提升電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力的指導(dǎo)意見》(發(fā)改能源〔2018〕364號)等文件中都對輔助服務(wù)市場建設(shè)工作提出了指導(dǎo)性意見。自2016年10月以來,國家能源局批復(fù)批復(fù)了東北、福建、山西、新疆、山東、甘肅、西北(寧夏)、南方(廣東)8個能源監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)開展電力輔助服務(wù)市場專項(xiàng)改革試點(diǎn)。
2017年11月,國家能源局印發(fā)《完善電力輔助服務(wù)補(bǔ)償(市場)機(jī)制工作方案》(國能發(fā)監(jiān)管〔2017〕67號),明確了下一步完善電力輔助服務(wù)補(bǔ)償(市場)機(jī)制工作的總體思路、基本原則、主要目標(biāo)和主要任務(wù),成為輔助服務(wù)近期工作的重要指引。
輔助服務(wù)科學(xué)化、市場化是趨勢,但2018~2019年能否探索建立電力中長期交易涉及的電力用戶參與電力輔助服務(wù)分擔(dān)共享機(jī)制,2019~2020年又能否配合現(xiàn)貨交易試點(diǎn),開展電力輔助服務(wù)市場建設(shè)呢?
鏡鑒輔助服務(wù)市場化建設(shè)的過往經(jīng)驗(yàn),完成上述任務(wù),有幾個工作需要抓緊開展:一是思想準(zhǔn)備和人員儲備是改革成功的重要因素,但上一輪電改中學(xué)界參與意愿不足,政界和企業(yè)界的積極性也需要進(jìn)一步調(diào)動。二是新時代中國特色社會主義制度下的輔助服務(wù)市場化理論的需要系統(tǒng)地研究。西方的輔助服務(wù)市場理論如何同中國實(shí)際相結(jié)合,是必須回答的問題。近年來各地結(jié)合需求實(shí)際推動的輔助服務(wù)工作要認(rèn)真總結(jié),這種實(shí)用主義的輔助服務(wù)和西方標(biāo)準(zhǔn)的輔助服務(wù)理論是否需要及如何銜接,什么條件下才能融合。三是如果現(xiàn)貨交易試點(diǎn)啟動沒那么順利或者很不順利,那些本來就不適合或者不打算走現(xiàn)貨路線的地區(qū),輔助服務(wù)該如何推進(jìn)?四是用戶參與輔助服務(wù)是篇大文章,既需要謀篇布局,也需要細(xì)致落筆。突破發(fā)電側(cè)封閉運(yùn)行模式,把用戶“請”進(jìn)來、心甘情愿地為輔助服務(wù)付費(fèi),現(xiàn)在看理論研究相當(dāng)不足,社會氛圍營造的方式方法還缺乏策劃。此外,輔助服務(wù)與增量配電網(wǎng)改革、分布式交易、峰谷分時電價等機(jī)制,與能源互聯(lián)網(wǎng)、智能微電網(wǎng)、電動汽車、儲能等新技術(shù)的結(jié)合也應(yīng)盡快提上研究日程。
無論如何,大家形成了共識——電力輔助服務(wù)市場建設(shè)是構(gòu)建符合國情、統(tǒng)一開放的現(xiàn)代電力市場體系的重要組成部分;輔助服務(wù)市場化也成為國家發(fā)改委、國家能源局許多文件的“規(guī)定動作”和一般要求。
回望輔助服務(wù)建設(shè)20年歷史,循序漸進(jìn),既是電力輔助服務(wù)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn),或許仍應(yīng)是中國電力輔助服務(wù)繼續(xù)市場化的重要遵循。