業(yè)內(nèi)預(yù)計(jì)，“十三五”中后期，我國(guó)可再生能源將保持中高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，可再生能源電力配額制（下稱“配額制”）將在其中發(fā)揮關(guān)鍵作用。配額制指在地區(qū)電力建設(shè)中，可再生能源發(fā)電需保持或占有一定的比例，一般由政府用法律的形式對(duì)可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)份額做出的強(qiáng)制性的規(guī)定。
我國(guó)配額制于2009年提出，此后經(jīng)多次公開(kāi)征集建議，卻始終“千呼萬(wàn)喚難出來(lái)”。
今年3月底，國(guó)家能源局下發(fā)《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見(jiàn)稿）》（下稱“《配額制》意見(jiàn)稿”），首次明確了2018年、2020年各省的可再生能源電力總量配額指標(biāo)、非水電可再生能源配額指標(biāo)以及相關(guān)考核辦法，配額制的強(qiáng)制實(shí)行“箭已上弦”，給了業(yè)界一顆“定心丸”。
小切口建立長(zhǎng)效機(jī)制
和以往的設(shè)計(jì)相比，本次《考核辦法》最大的變化和亮點(diǎn)是將義務(wù)主體由發(fā)電側(cè)轉(zhuǎn)向需求側(cè)。清華大學(xué)能源互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新研究院政策發(fā)展研究室主任何繼江坦言，這是“以小切口解決大問(wèn)題”。
“配額制在我國(guó)一直是波折中前行，今年取得突破是‘用戶端+配額制’的時(shí)機(jī)已成熟。近幾年，社會(huì)各界對(duì)新能源的認(rèn)識(shí)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。一方面是因?yàn)樾履茉从绊懥χ鸩教嵘?、價(jià)格逐步降低，另一方面則是傳統(tǒng)能源企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)型擁抱新能源，直接利益和間接利益涉及者更多，推動(dòng)各產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)行配額制。”何繼江告訴記者。
我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)獲得突飛猛進(jìn)的發(fā)展。中電聯(lián)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，中國(guó)可再生能源裝裝機(jī)6.5億千瓦，占全部發(fā)電裝機(jī)的36.6%，水電、風(fēng)電和光伏裝機(jī)量最都穩(wěn)居世界第一，其中光伏發(fā)電裝機(jī)1.3億千瓦，新增裝機(jī)量連續(xù)5年保持全球第一，累計(jì)裝機(jī)量連續(xù)3年全球第一。
優(yōu)異表現(xiàn)背后，光伏補(bǔ)貼缺口巨大和消納難仍舊是不可回避的困境。在我國(guó)光伏補(bǔ)貼不斷退坡之際，缺口亦在不斷增加。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2017年底，我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼缺口達(dá)1000億元，其中光伏占據(jù)近一半的比例。與此同時(shí)，棄風(fēng)、棄光趨勢(shì)有所減緩。2017年，全國(guó)光伏發(fā)電量1182億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)78.6%。全國(guó)棄光電量73億千瓦時(shí)，棄光率為6%，同比下降4.3個(gè)百分點(diǎn)。雖然棄光首次出現(xiàn)下降，但“由于光伏電站布局以西部為主，電網(wǎng)外送能力不足以及發(fā)電并網(wǎng)系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力不高等原因，棄光限電問(wèn)題依然嚴(yán)峻。”
“棄風(fēng)棄光的本質(zhì)是供給側(cè)優(yōu)先權(quán)問(wèn)題”，《配額制》意見(jiàn)稿從頂層設(shè)計(jì)方面提出系統(tǒng)棄水棄風(fēng)棄光解決方案，意在通過(guò)強(qiáng)制性手段和與之配套的市場(chǎng)化交易措施，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)2020年、2030年非化石能源消費(fèi)比重要達(dá)到15%、20%的目標(biāo)，建立起約束機(jī)制和制度性保障，為我國(guó)能源系統(tǒng)向綠色低碳轉(zhuǎn)型建立起長(zhǎng)效機(jī)制。”何繼江說(shuō)。
強(qiáng)制配額勢(shì)在必行
在解決光伏補(bǔ)貼缺口巨大和消納難的長(zhǎng)期難題中，強(qiáng)制配額制疊加可再生能源綠色電力證書（下稱“綠證”）自愿認(rèn)購(gòu)交易制度被寄予厚望。
“持續(xù)以競(jìng)爭(zhēng)方式激勵(lì)光伏發(fā)電降低成本，加快實(shí)施綠證自愿認(rèn)購(gòu)，盡快推出可再生能源電力配額考核和綠色證書強(qiáng)制交易，將會(huì)近期緩解、中期最終解決可再生能源補(bǔ)貼資金缺口以及限電問(wèn)題。”國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)能源研究所研究員時(shí)璟麗曾告訴本報(bào)記者。
時(shí)璟麗認(rèn)為，如果2018年推出綠色證書強(qiáng)制交易，考慮利用3年左右的時(shí)間，通過(guò)適宜的政策設(shè)計(jì)，使綠色證書的價(jià)格達(dá)到0.05元/千瓦時(shí)左右，到2023年再達(dá)到0.1元/千瓦時(shí)左右，則預(yù)期2023年前光伏發(fā)電可以在上網(wǎng)側(cè)實(shí)現(xiàn)全面平價(jià)。
實(shí)際上，我國(guó)于2017年7月1日啟動(dòng)綠證自愿認(rèn)購(gòu)，截至記者發(fā)稿前，交易量尚不足3萬(wàn)張，僅占核發(fā)的800萬(wàn)張綠證約0.004%的比例，對(duì)于緩解電價(jià)補(bǔ)貼資金缺口問(wèn)題的作用非常有限，這也說(shuō)明了配額制強(qiáng)制實(shí)施的必要性。
“一旦國(guó)家推行可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強(qiáng)制約束交易，將倒逼發(fā)電企業(yè)提高可再生能源發(fā)電比例，提升可再生能源投資意愿。”某不愿具名的專家坦言。
“強(qiáng)制配額制加上綠證制度將會(huì)極大提升可再生能源在全社會(huì)用電量中的比例，2020年達(dá)到9%的目標(biāo)預(yù)計(jì)會(huì)超額完成。”中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)可再生能源專委會(huì)政策研究主任彭澎表示。
根據(jù)本次《考核辦法》意見(jiàn)稿，可再生能源電力配額由“總量配額”和“非水電配額”兩級(jí)可再生能源電力配額指標(biāo)共同構(gòu)成，光伏發(fā)電和光熱發(fā)電包含于“非水電配額”之中。
“配額制下，戶用光伏的表現(xiàn)值得期待。”中國(guó)投資協(xié)會(huì)專家顧問(wèn)王淑娟認(rèn)為，按照2017年全社會(huì)用電量推算，非水可再生能源發(fā)電量為5033億kWh，占比為7.7%，具有一定的增長(zhǎng)空間，按照國(guó)家相關(guān)規(guī)劃，考慮到風(fēng)電以集中式電站、大型央企開(kāi)發(fā)為主，生物質(zhì)占比較小且增速平穩(wěn)，光伏集中式電站新增裝機(jī)量既定，分布式光伏尤其是戶用光伏的增長(zhǎng)則可能出現(xiàn)意外之喜。
“2017年的非水可再生能源電量為5033億度，到2020年，風(fēng)電的年按量比2017年將增加902億kWh，全部非水可再生能源電量需要增加2380—2703億億kWh。”王淑娟按照保守情形算了一筆賬，預(yù)計(jì)光伏剩余1801億kWh的空間，還需要增加150GW的規(guī)模，分配到2018—2020年，則平均每年存在50GW的增量。
尚有難點(diǎn)需厘清
在采訪過(guò)程中，記者了解到，相對(duì)以往數(shù)次“不了了之”的征求意見(jiàn)稿，不少業(yè)內(nèi)人士表示此次《配額制》意見(jiàn)稿“責(zé)任主體、承擔(dān)指標(biāo)的主體、完成指標(biāo)方法明晰可落實(shí)”，認(rèn)為其“更具執(zhí)行性”。
完成指標(biāo)是否有難度？
“預(yù)計(jì)能夠完成目標(biāo)。”彭澎告訴記者，“針對(duì)各省制定了不同的考核目標(biāo)，其實(shí)文件中已經(jīng)表明，是結(jié)合各地區(qū)大型能源建設(shè)基地、特高壓建設(shè)情況等綜合消納能力后制定。目前來(lái)看，東部省份可能有一定的壓力，但可以通過(guò)跨省供電來(lái)消納外省綠色電力。”
“綠證是企業(yè)為購(gòu)買綠電額外的支出，配額制不會(huì)增加各省負(fù)擔(dān)，比如某地區(qū)購(gòu)買清潔能源電價(jià)高于傳統(tǒng)能源電價(jià)，當(dāng)中差價(jià)由國(guó)家可再生能源基金來(lái)承擔(dān)。”王淑娟認(rèn)為，雖然和綠證自愿認(rèn)購(gòu)不同，但配額制落地也需警惕地方保護(hù)主義，如果某地區(qū)自身面臨棄光限電情況，在電量相對(duì)富裕的前提下，可能仍舊會(huì)選擇優(yōu)先內(nèi)部消納。
彭澎認(rèn)為配額制落地的關(guān)鍵在于“直購(gòu)電”和電網(wǎng)的配合程度。她解釋道，現(xiàn)在已經(jīng)明確了擁有自備電廠的用電企業(yè)，包括直購(gòu)電用戶也要承擔(dān)一定的配額制指標(biāo)，他們?nèi)绾螀⑴c到綠色電力采購(gòu)市場(chǎng)中來(lái)，應(yīng)該有獎(jiǎng)懲機(jī)制，怎樣獎(jiǎng)勵(lì)“好學(xué)生”是其中的關(guān)鍵點(diǎn)。
“電網(wǎng)是否允許企業(yè)自主選擇電源，尤其是本地的分布式可再生能源電源，會(huì)對(duì)整個(gè)制度落地起到關(guān)鍵作用。包括分布式市場(chǎng)化交易在內(nèi)的配套制度也要同步落地，要允許企業(yè)自主選擇采購(gòu)對(duì)象。”彭澎。
何繼江表示考核中“怎么算賬”也尚存一些疑惑。“算賬是一個(gè)系統(tǒng)問(wèn)題，省級(jí)各個(gè)可再生能源統(tǒng)計(jì)是一項(xiàng)繁雜系統(tǒng)的工作，需要自然資源部門、能源局等多部門協(xié)調(diào)，難度較大。另外，比如某省沒(méi)有土地發(fā)展可再生能源，選擇去別的省市建設(shè)完成，完成后的指標(biāo)算誰(shuí)的，這個(gè)目前也沒(méi)有明確。”
