光伏的“5·31新政”提出來不得安排需國家補貼的普通電站,對2018年分布式光伏發(fā)電規(guī)模也限制為10GW,補貼也普遍降低0.05元/kWh。據(jù)統(tǒng)計,2018年獲得國家補貼的光伏發(fā)電裝機容量大致為25GW,然而,2018年光伏發(fā)電新增裝機容量超過40GW,超政府補貼規(guī)模限制,這樣應(yīng)該大約超過15G的裝機沒有政府補貼。
市場似乎在證明光伏的增長不需要政府補貼,因此,此項被視為“行業(yè)急剎”的政策很可能是光伏平價上網(wǎng)的新起點。至少從短期看,該政策導(dǎo)致了光伏產(chǎn)業(yè)大幅度過剩,光伏產(chǎn)品價格大幅度下降,客觀上的確可以降低光伏成本,加快平價上網(wǎng)進(jìn)程。
平價上網(wǎng)分為“用戶側(cè)平價上網(wǎng)”和“發(fā)電側(cè)平價上網(wǎng)”。在“能源十三五規(guī)劃”中,新能源平價上網(wǎng)被提出,并明確了“到2020年,風(fēng)電要實現(xiàn)與煤電上網(wǎng)電價基本相當(dāng),光伏發(fā)電力爭實現(xiàn)用戶側(cè)平價上網(wǎng)”的目標(biāo)。
目前風(fēng)電標(biāo)桿電價大致在0.4元~0.57元/kWh之間,光伏發(fā)電的標(biāo)桿電價大致在0.5元~0.75元/kWh之間,而煤電標(biāo)桿電價大致在0.2元~0.5元/kWh之間,平均銷售電價大致在0.3元~0.8元/kWh之間。所以,表面上,風(fēng)電似乎可以實現(xiàn)平價上網(wǎng),部分光伏發(fā)電也可以實現(xiàn)平價上網(wǎng)。當(dāng)然,目前由于光伏風(fēng)電比例比較小,輸配成本相對可控。
新能源發(fā)展初期在政府補貼支持下從無到有,目前產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)模全球首位。隨著新能源的規(guī)模不斷擴大和技術(shù)水平的不斷提高,風(fēng)電和光伏發(fā)電的技術(shù)成本也在不斷下降,已經(jīng)達(dá)到去補貼的標(biāo)準(zhǔn)。以光伏發(fā)電為例,2007年光伏組件價格為30元/W左右,2012年就下降至10元/W左右,2017年價格已經(jīng)降至2元/W以下,大致相當(dāng)于累計裝機容量每翻一倍,產(chǎn)品成本降低35%。
另一方面,補貼來源于可再生能源電價附加,而電價附加應(yīng)收盡收難度較大。如果政府補貼方式不做改變,補貼缺口將繼續(xù)擴大。因此,相應(yīng)的補貼退坡并逐步實現(xiàn)平價上網(wǎng)勢在必行。
最近政府印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》(下稱《通知》),希望推進(jìn)無補貼上網(wǎng)規(guī)模。注意從項目建設(shè)、投資環(huán)境、保障收益、配套電網(wǎng)建設(shè)、電力市場化交易、消納、預(yù)警管理、考核機制等多方面,明確了風(fēng)電、光伏發(fā)電的無補貼平價上網(wǎng)的工作開展??梢哉f,2018年起,政府的新能源發(fā)展政策發(fā)生了重大變化,加快了去補貼進(jìn)程,在目前產(chǎn)能大幅過剩的情況下,中國新能源(5.380, -0.15, -2.71%)大規(guī)模平價上網(wǎng)或提前實現(xiàn)。
雖然《通知》中的平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目需要在落實消納能力和滿足預(yù)警管理的前提下才能開展,換句話說只有資源條件好、消納市場有保障的地區(qū)才能建設(shè)平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目。但是值得注意的是,由于平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目規(guī)模不受年度規(guī)模建設(shè)限制,而是作為超出規(guī)模建設(shè)限制的增量部分,這似乎使得相關(guān)企業(yè)燃起了希望,提振了行業(yè)信心。因此,獲得“增量”需要通過降低成本以實現(xiàn)平價上網(wǎng)或者低價上網(wǎng),也在一定程度上進(jìn)一步推進(jìn)新能源平價上網(wǎng)的進(jìn)程。
現(xiàn)階段新能源平價上網(wǎng)最大阻礙可能在于非技術(shù)成本方面,因此政府希望通過其他方式來降低非技術(shù)成本,實現(xiàn)平價上網(wǎng)。
首先中央放權(quán)于地方政府,地方政府可以通過在土地利用上鼓勵按復(fù)合型方式用地,以及在土地相關(guān)收費予以支持,避免不合理收費,從而降低項目的土地成本。還鼓勵發(fā)揮地方自主性,允許風(fēng)電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目享受地方政府性補貼,切實降低新能源項目的非技術(shù)成本。
其次,對風(fēng)電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)的項目實行保障優(yōu)先發(fā)電和全額保障性收購,即對風(fēng)電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目的發(fā)電量實行優(yōu)先調(diào)度全額上網(wǎng),保障項目的收益和電量消納。而對于存在棄風(fēng)棄光,則是將限發(fā)電量核定為可轉(zhuǎn)讓的優(yōu)先發(fā)電計劃,在全國范圍內(nèi)參加發(fā)電權(quán)交易,這也將一定程度降低項目的非技術(shù)成本。
最后,鼓勵通過可再生能源綠色電力證書(綠證)的交易獲得合理收益補償。目前綠證交易方式還不明確,需要通過多種措施引導(dǎo)風(fēng)電、光伏的綠證市場化交易,從而更好地保障平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目的建設(shè)。
顯然,原來的補貼方式已經(jīng)不能滿足新能源行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,政府新能源補貼的重點需要改變,今后應(yīng)該將補貼的重點轉(zhuǎn)向微網(wǎng)、分布式和電網(wǎng)穩(wěn)定性,以應(yīng)對新能源裝機大幅增加對電網(wǎng)的技術(shù)和成本的影響。由于將來并網(wǎng)成本將是新能源平價上網(wǎng)的主要障礙,倘若平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目建設(shè)未能與配套的電網(wǎng)銜接好,平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目將不能很好地大規(guī)模開展。另外,實現(xiàn)分布式發(fā)電市場化交易以及就近直接交易需要智能微電網(wǎng)的支持。
而且,新能源發(fā)電的隨機性、間歇性和波動性的特點,將使并網(wǎng)難度隨著新能源的規(guī)模擴大而強化。大規(guī)模的新能源接入電網(wǎng)就需要電網(wǎng)不斷提高穩(wěn)定性,因此,為了平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)項目建成之后能夠順利并網(wǎng)運行,政府新能源補貼的重點應(yīng)該轉(zhuǎn)向微網(wǎng)分布式和電網(wǎng)穩(wěn)定性上。
政府的新能源發(fā)展思路顯然發(fā)生重大變化,提出的效應(yīng)措施應(yīng)該有效,關(guān)鍵是現(xiàn)實中如何執(zhí)行和是否可以有效執(zhí)行。